Коментар та зауваження до Пропозицій Наукового комітету щодо реформування сфери наукових досліджень, розробок та інновацій
Пропозиції містить низку загальних положень, з якими важко не погодитися. Це стосується і необхідності удосконалення системи державного управління у сфері науки та інновацій, зокрема впровадження процесів цифровізації, інтеграції до європейського та світового дослідницького простору, дотримання принципів наукової доброчесності і т.і. З іншого боку, конкретні рекомендації авторів Пропозицій викликають багато питань.
Деякі дискусійні моменти у Пропозиціях можна пояснити тим, що, очевидно, що у їх авторів превалюють емоційні оцінки ситуації над результатами аналізу. Взагалі запропоновані ініціативи, як правило, не обгрунтовуються, оцінки витрат на їх впровадження не наводяться. Зрозуміло, що у деяких випадках це зробити не просто або це займає багато місця у документі подібного формату, але тоді варто представити подібні пропозиції як такі, що потребують подальшого опрацювання.
Ще одне суто формальне попереднє зауваження: у авторів існують певні проблеми із термінологією. Наприклад, вони посилаються на так звану «галузеву науку». Цей термін не використовується в офіційній статистиці науки та інновацій в Україні вже більше 10 років (див. відповідні статистичні збірники).
Що стосується аналізу стану справ, то практично кожне твердження авторів потребує уточнень або корекції. Нижче наведемо лише декілька прикладів з розділу «Преамбула».
- Автори Пропозицій стверджують, що «видатки (на науку) розглядаються як витрати на утримання, а не інвестиції». Витрати на дослідження і розробки дійсно знаходяться на низькому рівні, але формально згідно із прийнятою в Україні версією Національних рахунків такі витрати розглядаються саме як інвестиції.
- Бездоказово вказується на те, що «кількість ієрархічних рівнів адміністративної вертикалі є абсурдно великою для наявної кількості дослідників». У будь-якій науковій установі є директорат та наукові підрозділи (два «рівні»). Існує ще один рівень управління у вигляді відповідних міністерств, або президій державних академій із чітко визначеними функціями та повноваженнями. Стверджувати про «велику кількість» рівнів – йти проти істини. Подібна схема існує і в інших країнах світу.
- Автори Пропозицій стверджують, що «оцінювання наукової діяльності відбувається на основі формальних показників, які не відображають реальну значущість результатів». В реальності остаточні висновки при атестації діяльності наукових установ у МОН та оцінюванні у державних академіях наук в Україні робляться експертами на основі представлених кількісних даних. Експерти як раз і повинні визначити «значущість результатів». Проблеми при оцінюванні, безумовно, існують, але їх більш детально розглянемо нижче.
Щодо самих пропозицій, то вони згруповані у відповідні розділи.
1) Реформа системи управління сферою НДРІ
а) Першою ідеєю авторів Пропозицій є намір розділити МОН на дві частини: одне міністерство відповідало б за вищу освіту та науку, інше – за «решту» освіти. Це не є, на наш погляд, ключовою проблемою в організації управління. Раціональна спеціалізація може бути забезпечена і за рахунок більш чіткого перерозподілу функцій та повноважень в рамках існуючого міністерства. Створення «додаткового» міністерства суто «цивільної спрямованості» в умовах війни не є правильним кроком.
б) Друга пропозиція стосується реформи Нацради. Ідеї щодо головування в Нацраді «профільного» віце-прем’єра та підвищення оперативності у проведенні змін в Адміністративному комітеті виглядають слушними. Слід зазначити, що згідно із розподілом повноважень «куратор» науково-технічного та інноваційного розвитку в ранзі віце-прем’єра у чинному уряді вже призначений. Залишається внести зміни у відповідні юридичні документи. У той же час намір розширити апарат Нацради за рахунок створення аналітичного центру у сучасних умовах не виглядає достатньо обгрунтованим. Нацрада є консультативним органом, в разі необхідності проведення спеціалізованих аналітичних досліджень вона може звернутися до відповідних науковців або спеціалізованих установ, які працюють в галузі науково-технічної політики. У переважній більшості випадків це не потребує додаткових витрат (практика доручень з боку органів влади). Але якщо обсяги аналітичних робіт виявляться значними, їх фінансування може бути реалізовано через відносно невеликі спеціальні проекти, наприклад, через МОН України.
в) Забезпечення системи конкурсного фінансування. Безумовно, пропозиція щодо створення спеціального Агентства оборонних технологій (або подібної інституції) є для України нагальною. З такою ініціативою ще на початку 2022 року виступав Перший віце- президент НАНУ В.П. Горбулін. Важливо оперативно напрацювати відповідну юридичну базу, як б дозволила максимально скоротити процеси прийняття необхідних рішень щодо досліджень і розробок в оборонній сфері, в тому числі за рахунок впровадження прямого держзамовлення науковим установам на виконання тих чи інших робіт (без тендерів).
Щодо інших ініціатив, то важливо підкреслити, що навіть в рамках існуючих організаційних структур можна зробити багато. НФДУ повинен відігравати більш важливу роль у підтримці досліджень і розробок, але для реалізації принципів багатоканального конкурсного фінансування існують і інші можливості. Автори пропозицій чомусь повністю ігнорують практику конкурсного фінансування, яка існує в МОН та державних академіях наук. Ця практика, безумовно, потребує удосконалення, але точно не буде супроводжуватися створенням додаткових органів управління та відповідних бюрократичних структур.
Дійсно, значення конкурсного фінансування наукових досліджень має зрости, але його зростання в сучасних умовах за рахунок «механічного» скорочення так званого базового фінансування наукових установ точно призведе до подальшої деградації наукової системи країни в цілому. Частка конкурсного фінансування науки має зростати за рахунок загального збільшення рівня фінансування, а не вже існуючих витрат на науку. На реалізацію цієї цілі можна було б спрямувати частину коштів, які планується виділити на збільшення державних витрат на науку у наступному році. Конкретний розмір коштів можна було б визначити експертним шляхом, підготувавши відповідні розрахунки.
Варто звернути увагу і на певне протиріччя у підходах авторів Пропозицій до проблем реформування системи фінансування. З одного боку, вони виступають за «багатоканальність» та підвищення автономності наукових організацій та ЗВО, забезпечення більшої свободи для наукових установ у використанні фінансових ресурсів, з іншого – пропонують створити «надструктуру» у вигляді Національного агентства науки і технологій, яка фактично монополізує процеси прийняття рішень у сфері науки та технологій. У розвинених країнах світу головні розпорядники бюджетних коштів самостійно несуть відповідальність за витрати на дослідження і розробки і звітують за це перед урядами. Для контролю над дотриманням чинного законодавства у фінансовій сфері існують спеціалізовані установи із загальнодержавними функціями ( Мінфін, Нацбанк і т.і.). Що стосується організаційних питань, то судячи із стислого опису, наданого у Пропозиціях, новостворене агентство буде дублювати функції інших органів державної влади, в першу чергу – МОН України. Створення подібної додаткової структури не вважаємо доцільним.
г) Автори Пропозицій пропонують створити наглядові ради при наукових установах. Наукові установи – це, як правило некомерційні структури, тому більш раціональним виглядає варіант із включенням представників бізнесу та інших організацій до складу наукових рад установ.
д) Автори Пропозицій вважають, що «доцільно створити окремий орган – Національне агентство з оцінювання наукової діяльності». Принципи та підходи до оцінювання у сфері науки добре відомі, а конкретні методики постійно удосконалюються та адаптуються до різних типів установ з урахуванням специфіки їх наукової діяльності. Великі наукові організації у розвинених країнах Європи (наприклад, Товариство Планка чи Асоціація Лейбниця у Німеччині) використовують свої методики, критерії та показники у цій сфері, які повністю не співпадають між собою. В Україні самі процедури оцінювання сконструйовані на основі використання закордонного досвіду так, що представники установ чи керівництво більш високого рівня (МОН, національних академій) формально відсторонені від процесу прийняття відповідних рішень.
Звичайно, існують проблеми морального характеру, коли «вплив» може бути «неофіційним». Це питання перетинається із питанням дотримання наукової етики. Очевидно що варто посилити відповідальність за її дотримання та вимоги до об’єктивності оцінок. Відсутність тих чи інших ознак, яким повинні відповідати установи при визначенні їх категорій (наприклад, відсутність міжнародних проектів у періоді оцінювання, якщо, звичайно, установа не веде оборонних досліджень), мають автоматично вести до зниження загальної оцінки установи. Великі труднощі існують і з залученням зовнішніх, в першу чергу – закордонних експертів. Але вони вирішуються при наявності необхідного фінансування. В цьому контексті пропозиція щодо створення ще однієї агенції не виглядає слушною.
Процедури оцінювання спрямовані в першу чергу на те, щоб покращити діяльність установ і їх підрозділів, але органи управління мають неухильно дотримуватися і рекомендацій щодо проведення відповідних змін (реорганізації), які випливають із результатів оцінювання. І в цьому можна підтримати авторів Пропозицій. Взагалі багато проблем у нашій науці пов’язано навіть не з недосконалістю законодавчої бази, а з імплементацією відповідних юридичних положень.
2) Зміна принципів базового фінансування науки та вищої освіти
Автори Пропозицій декларують «перехід від поточної системи базового фінансування за залишковим принципом на основі непрозорих «традиційних» квот та наявної кількості працівників до прозорої моделі базового фінансування, яка прямо залежить від результатів наукової діяльності (performance-based funding) і таким чином стимулює якість досліджень та підвищує ефективність використання коштів». При цьому ніякою «чудової формули» для цього не пропонують. Необхідність змін у базовому фінансуванні не викликає питань, хоча пасажі про «залишковий принцип» та «непрозорість» є дещо дискусійними.
Безумовно, вкрай важливо при визначенні рівня базового фінансування спиратися на результати оцінювання, але і тут виникають стандартні питання щодо оцінювання наукової діяльності в цілому. По-перше, природа наукових результатів є такою, що їх практично неможливо оцінити напряму: найбільш розповсюджені показники результативності -публікації та патенти- відображають важливість результатів опосередковано.
Крім того, використання результатів «розтягнуто» у часі («миттєво» вони не завжди знаходять втілення) за межами оцінювання та у «просторі» (значна частина результатів може знайти використання не у безпосереднього замовника або в іншій галузі чи підгалузі науки). По-друге, офіційна система статистичних показників у сфері науки та інновацій була завжди не зовсім досконалою, а в останні роки зазнала значних скорочень та перетворень, тому спиратися на неї стало важче. На макрорівні Україна не може наразі забезпечити повністю навіть відносно невелику кількість показників для Європейського інноваційного табло. Тому все одно прийдеться скористатися спеціально розробленими експертними процедурами, над формуванням та удосконаленням яких потрібно буде колегіально працювати. Інший напрям роботи – удосконалення статистики, але про це- трохи нижче.
3. Формування багатоканальної системи фінансування НДРІ
Необхідність суттєвого підвищення у наступні 10 років рівня фінансування досліджень і розробок, як радять автори Пропозицій, не викликає заперечень. Так само необхідно підтримати і відновлення системи державних науково-технічних програм. З іншого боку, у Пропозиціях підкреслюється необхідність збільшити частку конкурсного фінансування до 20% від загального обсягу фінансування «вже на першому етапі реформи», тобто у самий найближчій час. У деяких організацій або окремих підрозділів це можливо, у більшості – нереально.
Ми вже відзначали, що наміри зробити це за рахунок базового фінансування будуть означати повне припинення діяльності багатьох установ і роботи по цілих наукових напрямах. Можливо, варто провести аналіз реального рівня фінансування, включаючи обсяги індивідуальних грантів українських вчених, обсяги «внутрішніх грантів» наукових організацій, роботу за державними програмами і т.і. Це надасть більш об’єктивну картину витрат на дослідження і розробки. В принципі, можливо досягнути рівня 20%, якщо буде забезпечене зовнішнє фінансування наукової системи України на необхідному рівні.
У авторів Пропозицій цілком чітко проглядається ідея концентрації максимальних фінансових ресурсів в рамках НФДУ (інші згадувані ними фонди фактично не працюють на науку). Це – явне лобіювання інтересів однієї організації, до діяльності якої у частини наукової спільноти вже виникли певні питання.
Спеціальну увагу автори Пропозицій приділили необхідності Національної системи дослідників в Україні. Важко погодитися з ідеєю про необхідність створення подібної системи. В рамках зазначеної ініціативи планується надавати фінансову допомогу (стипендії) лише невеликій частині дослідників. Один з авторів Пропозицій О. Колежук у своїй роботі, виданій у 2022р. (підготовлена разом з Ю. Безвершенко) наводить орієнтовну цифру у 10 тис. осіб, підкреслюючи, що це становить приблизно 10% тих, хто займається наукою в Україні. Стипендії пропонується надавати «на основі наукових досягнень дослідників за останні 5-10 років, незалежно від їхньої поточної спроможності здійснювати дослідження».
Ідея розподілу певних коштів між науковцями на основі анкет не є новою. В Україні вона була реалізована Львівською владою в одному окремо взятому регіоні перед останніми парламентськими виборами, коли планували таким чином розподілити приблизно шість мільйонів гр., але наскільки такий розподіл виявився ефективним, важко оцінити. Звичайно, анкетні дані аналізувалися експертами, але сама процедура оцінювання не була ретельно відпрацьованою. На жаль, не вдалося знайти інформацію про результати запровадження цієї системи у Львові: офіційний сайт, на який посилаються автори документу, підготовленого НК, «не відкривається».
Інший більш важливий приклад застосування подібного підходу для підтримки науковців на національному рівні пов'язаний із Мексикою, де національна система дослідників діє з середини 1980-х років. Її запровадження стало реакцією на масову еміграцію науковців з цієї країни, в першу чергу – до США. Оцінити ефективність функціонування цієї системи досить важко, тому що поряд із нею уряд країни застосував і інші стимули для активізації наукової роботи своїх вчених, зокрема різноманітні грантові програми. З іншого боку, США започаткували ініціативи щодо залучення іспаномовних науковців та викладачів до роботи в американських університетах у тих штатах, що межують із Мексикою і приймають велику кількість мігрантів з Латинської Америки. Це зроблено із метою більш швидкої інтеграції таких мігрантів та членів їх родин до американського суспільства. Звичайно, такі кроки уряду США створили сприятливі умови для переїзду частини мексиканських фахівців до США. Загальний рівень еміграції вчених з Мексики залишається на досить високому рівні. Таким чином, вплив створення національної системи дослідників виявився не таким, як того очікували його ініціатори. Фахівці з RYCIT [Ibero-American and Inter-American Network of Science and Technology Indicators] з якими вдалося контактувати, в цілому негативно оцінили мексиканський досвід. Фактом залишається також те, що інші країни Латинської Америки, які стикнулися із подібною проблемою, не стали вводити цю систему. Хоча, наприклад, в Аргентині близько 90% фахівців, що мають докторські ступені, працюють за її межами.
Навіть беручи до уваги складність поточної ситуації в Україні, більш актуальним виглядає запровадження низки спеціалізованих науково-технічних конкурсів різного рівня (загальнонаціональних, регіональних, відомчих і т.і.), де замовниками виступали б як органи держаної влади на національному рівні, включаючи міністерства і відомства, так і регіони і приватні компанії. Це дозволило б вирішити певні соціально-економічні та технологічні проблеми, що виникли у сучасній Україні, зокрема викликані війною. Звичайно, такі конкурси могли би бути оголошені і спільно із партнерами із інших країн.
Тут важливо оперативно виділити найбільш актуальні напрями досліджень, орієнтовані на вирішення тих чи інших пріоритетних проблем. Запропонований підхід, як і всі інші так звані «евристичні підходи», має свої недоліки, пов'язані із визначенням цілей, формулюванням тематики, вибором експертів і т.і. Але сама наявність декількох можливостей конкурсного фінансування якоюсь мірою дозволить нейтралізувати потенційні помилки при відборі достойних проектів.
Головна відмінність цієї пропозиції від пропозиції НК: вчені будуть отримувати гроші за конкретну роботу по актуальних проектах, а не «ренту» за хороші анкети. Важливо підкреслити, що в цьому випадку фінансуватися можуть не тільки окремі дослідники, але і наукові колективи. У будь-якому разі важливо принципово домовитися із закордонними партнерами про надання фінансової допомоги. Поки що грошей на реалізацію цієї пропозиції, наскільки відомо, немає.
4.Розширення автономії наукових установ та наукових колективів. Дерегуляція наукової діяльності
Спрямованість Пропозицій у цьому розділі в цілому є раціональною. Необхідно зняти штучні бар’єри при проведенні наукових робіт, зменшити кількість узгоджувальних процедур для міжнародних проектів, спростити закупівлі обладнання та реактивів і т.і. Але це потребує значних спільних зусиль між МОН та фінансовими органами, адже необхідно буде перекрити канали для можливих зловживань. У минулому нехтування цим аспектами організації наукової діяльності вже призводило до негативних результатів як для наукових установ, так і для держави в цілому ( приклад спроби створення венчурних фондів в нульових роках цього століття).
Щодо відходу від чинної загальнодержавної системи оплати праці, тут рішення можуть бути не настільки радикальними, як пропонують автори Пропозицій. В реальності тарифну сітку можна і зберегти для установ, що знаходяться у державній власності, щоб не вносити радикальні зміни у чинне трудове законодавство. У той же час обмеження можуть бути повністю зняті або суттєво послаблені для грантових проектів або для проектів, що виконуються в рамках державних науково-технічних програм. Це, поряд із більш активним запровадженням систем надбавок за якісне виконання тих чи інших робіт і надасть можливість стимулювати більш продуктивну працю науковців. Проблема, одначе, полягає в тому, що багато які міжнародні організації встановлюють обмеження на рівень зарплати для виконавців спільних проектів.
Дискусійним представляється і пропозиції про надання фактично «необмежених» прав з розпорядження коштами проектів з боку їхніх керівників. Як правило, грант надається науковцю або науковому колективу, через наукову установу. Тому директор несе відповідальність перед грантодавцем поряд із керівником проекту. Важливо чітко прописати та узгодити права та обов’язки всіх зацікавлених сторін при укладенні грантової угоди з урахуванням чинного законодавства. Зафіксувати всі положення грантової угоди у загальному вигляді на законодавчому рівні не завжди можливо, адже закордонні партнери повинні дотримуватися законів своїх країн, а грантодавець встановлювати свої умови надання гранту (наприклад, деякі приватні фонди принципово не виділяють гроші на накладні витрати).
Автори Пропозицій пропонують обмежити на законодавчому рівні вік осіб, які обіймають керівні посади. Це не відповідає чинному законодавству і веде до певної дискримінації за віковою ознакою. Більш раціональним виглядає обмеження кількості термінів для знаходження на керівних посадах.
В цілому із авторами Пропозицій, які викладені у цьому розділі, можна погодитися лише частково. Більшість пропозицій потребують подальшого опрацювання або уточнення.
5) Цифровізація збору та аналізу даних у сфері НДРІ
Сам процес цифровізації є важливим аспектом реформування, але у Пропозиціях не приділяється належної уваги змінам у змісті даних. Слід зазначити, що сама система показників у сфері науки та інновацій потребує першочергової уваги, оскільки частина даних не відповідає міжнародним стандартам (наприклад, це стосується розрахунків чисельності науковців в еквіваленті повної зайнятості). З іншого боку, для цілей управління науковою сферою варто мати додаткову інформацію, яка не збирається на міжнародному рівні на регулярній основі. Це стосується, наприклад, даних про інтелектуальну міграцію. Таким чином, «змістовні» зміни у статистичній звітності повинні бути пріоритетними при реалізації цього напряму.
6) Інтеграція до європейського і світового дослідницького простору
З більшістю пропозицій можна погодитися. Дискусійним є тільки питання виключної ролі НФДУ у забезпеченні контактів по лінії програми «Горизонт Європа». Раніше подібні функції виконував МОН як ЦОВВ, що відповідає за наукову політику держави. Таке положення варто було б зберегти і на майбутнє.
Ігор Єгоров, член-кореспондент НАН України (економіка науки), професор, доктор економічних наук (Економіка та управління науково-технічним прогресом)
