30 років тому, 5 грудня 1994 року, був підписаний та набрав чинності Будапештський меморандум. Як підписували документ, який в обмін на третій у світі ядерний потенціал дав Україна порожні запевнення у безпеці, згадує "Ми – Україна".
Яких гарантій безпеки хотіли?
Декларація про державний суверенітет України урочисто проголосила про дотримання трьох неядерних принципів: не приймати, не виробляти і не набувати ядерної зброї. З липня 1990 року, коли декларацію ухвалили, світові лідери усіляко тиснули на керівництво України щодо приєднання до Договору про скорочення і обмеження стратегічних наступальних озброєнь (СНО-1) та Договору про нерозповсюдження ядерної зброї (ДНЯЗ) у якості держави із без'ядерним статусом. Ціла низка заяв та декларацій протягом чотирьох років вела до того, щоб третій у світі потенціал не належав Україні.
14 січня 1994 року Білл Клінтон, Борис Єльцин та Леонід Кравчук у москві підписали тристоронній документ.
"Президенти з нетерпінням чекають набрання чинності Договором СНО-1, включаючи Лісабонський протокол (зобов'язання України про підключення до СНО-1 та приєднання до ДНЯЗ, - авт.) та пов'язані з ним документи, і Президент Кравчук підтвердив своє зобов'язання щодо приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї, як держави без ядерної зброї, в найкоротші терміни", - йшлося в угодах.
В обмін також були запевнення:
"Президенти Клінтон і Єльцин поінформували Президента Кравчука, що Сполучені Штати і Росія готові надати Україні гарантії безпеки".
Клінтон, Єльцин, Кравчук у січні 1994 року
Стаття 5 Лісабонського протоколу передбачала, що Україна, Казахстан і Білорусь приєднуються до ДНЯЗ у найкоротші терміни як "держави-учасники, що не володіють ядерною зброєю, і негайно приймають усі необхідні дії з цією метою в відповідності з їхньою конституційною практикою".
18 листопада 1993 року Верховна Рада ухвалила постанову, згідно якої статтю 5 протоколу Україна не вважає для себе обов'язковою та як держава – власник ядерної зброї:
"йтиме до без'ядерного статусу і позбуватиметься поетапно розташованої на її території ядерної зброї за умови одержання нею надійних гарантій своєї національної безпеки, в яких ядерні держави візьмуть на себе зобов'язання ніколи не застосовувати ядерної зброї проти України, не використовувати проти неї звичайні збройні сили і не вдаватися до погрози силою, поважати територіальну цілісність і недоторканність кордонів України, утримуватися від економічного тиску з метою вирішення будь-яких спірних питань".
3 лютого 1994 року президент Леонід Кравчук у ВРУ закликав парламент поступитися, бо після цього рішення "Україна стояла перед загрозою повної ізоляції". В його промові було і про негативний імідж, і про неможливість контролювати ядерну зброю, яка сама стає для країни небезпечною.
"Зокрема, досягнуті в Москві домовленості передбачають: надання Україні після набрання чинності Договору про СНО-1 та приєднання її до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї гарантій її національної безпеки, що включають зобов'язання щодо підтвердження стосовно України незалежності, суверенітету та наявних кордонів, утримання від погрози силою або використання сили, заходів економічного тиску", - казав Кравчук.
Тоді парламент проголосував за ратифікацію СНО-1, але не згодився відмовитися від без'ядерного статусу та приєднатися до ДНЯЗ. Це відбулося пізніше, після парламентських виборів навесні та президентських влітку 1994 року.
ВРУ схвалила приєднання до ДНЯЗ 16 листопада 1994 року. Менше ніж за місяць під час саміту Наради з безпеки і співробітництва в Європі Рада (НБСЄ, яка нині є ОБСЄ) в Будапешті щодо безпеки України підписали меморандум.
Про що Будапештський меморандум?
Текст меморандуму має шість пунктів, викладений "у чотирьох рівно автентичних примірниках українською, англійською та російською мовами".
Він про гарантії, якщо читати український та російський тексти, та про запевнення, якщо читати текст англійською, які щодо безпеки Україні дали в обмін на третій у світі ядерний потенціал. Під документом поставили підписи керівники США, росії, Великої Британії. Згодом із застереженнями приєдналися Франція та Китай.
За пунктами:
- Повага незалежності і суверенітету та існуючих кордонів України
- Утримання від загрози силою чи її використання проти цілісності чи незалежності, ніяка зброя ніколи не буде використовуватися проти України, крім цілей самооборони або будь-яким іншим чином згідно зі Статутом ООН
- Утримання від економічного тиску для підкорення власним інтересам для отримання переваг
- Негайні дії з боку Радбезу ООН для допомоги Україні як учасниці ДНЯЗ, якщо вона стане жертвою агресії або об'єктом погрози агресією з використанням ядерної зброї
- Незастосування ядерної зброї про будь-якої держави-учасниці ДНЯЗ без ЯЗ, крім нападу на них, їхні території, у тому числі підопічні, збройні сили або їхніх союзників
- Консультації у випадку ситуації, через яку постає питання щодо цих зобов'язань
"Американські чиновники вирішили, що запевнення мають бути запаковані в документ, який не має юридичної сили. Ні адміністрація Буша, ні Клінтона не бажали юридичного договору, який потрібно було б подати до Сенату для консультації та згоди на ратифікацію, - писав колишній посол США в Україні 1998-2000 Стівен Пайфер, - Таким чином, юристи Держдепартаменту ретельно цікавилися фактичною мовою, щоб дотриматися зобов'язань політичного характеру. Офіційні особи США також постійно використовували термін "запевнення" замість "гарантій", оскільки останні означали глибші, навіть юридично обов'язкові зобов'язання, подібні до тих, які Сполучені Штати поширили на своїх союзників по НАТО".
Як підписували Будапештський меморандум?
Підписання меморандуму не було частиною офіційної програми саміту НБСЄ в Угорщині у грудні 1994 року. За його підсумками ухвалили документ із гучною назвою "До справжнього партнерства в нову еру". У ньому жодної згадки ані про підписаний меморандум, ані про Україну, яка відмовилася від величезного ядерного потенціалу.
"З моменту нашої останньої зустрічі відбулися нові обнадійливі події. Більшість слідів холодної війни зникли. Було проведено вільні вибори, і коріння демократії поширилося та занурилося глибше. Проте шлях до стабільної демократії, ефективної ринкової економіки та соціальної справедливості є важким", - зазначено у ньому.
Боснія – єдина країна, про яку в промові під час саміту згадав Білл Клінтон. Стурбованість "змінами, які відбувають в НАТО: що це буде означати для росії", - те, про що казав Борис Єльцин.
В обмін на обурення Єльцина розширенням НАТО, Клінтон заявив, що Альянс не виключатиме нації від приєднання та жодна країна поза межами блоку не накладатиме вето на розширення. Враховуючи цілком приязні стосунки між російським та американським президентами, це була цікава суперечка. Проте знову ж таки, жодної згадки про ядерну зброю України та гарантії безпеки.
Хоча на той момент ситуація була геть не безхмарною – було напруження через поділ Чорноморського флоту. Леонід Кучма сказав, що приєднання України до ДНЯЗ стало можливим через розуміння державами нашої унікальної ситуації, яка пов'язана з необхідністю гарантувати безпеку Україні.
"Ми вважаємо, що наші проблеми заслуговують на увагу всієї Європи, оскільки наша загальна безпека залежить від стабільності та безпеки кожної конкретної країни. На мій погляд, це основа філософської концепції неподільності безпеки", - казав Кучма під час саміту і перед підписанням меморандуму.
Підписання Будапештського меморандуму
Випробувати його на міцність довелося менше ніж через десять років.
Агресія у 2014 році та повномасштабна у 2022 році – не перші порушення росією гарантій безпеки за Будапештським меморандумом. Першим повноцінним стрес-тестом була спроба росії захопити українську територію у вересні 2003 року, коли від Таманського півострова у бік українського острова Тузла росіяни майже вибудували дамбу.
Тоді стало очевидним те, чого йому насправді не вистачало – механізму реалізації із переліком заходів. Єдиний з наявних – обіцянка провести консультації та звернутися до Радбезу ООН.
"Власне, тільки в дні Тузли ми це добре усвідомили. Я вчитався в цей папір, цілий вечір по кабінету бігав".
"Вирішили за принципом: немає механізму, немає проблеми. Насолоджуйтесь, українці, декларативними обіцянками підтримки".
"У тому, що цей документ виявився надто загальним, частково винен і я сам. Поїздка до Будапешта у листопаді 1994 року, де він підписувався, була моєю першою важливою поїздкою закордон у ролі Президента України. Уся попередня робота за участю наших дипломатів вже була зроблена. Мені залишалося лише скріпити своїм підписом результат.
Не знаю, чого я міг би домогтися, якби зажадав доробок і переробок, але те, що не зробив такої спроби, вважаю за свій недогляд. Напевно, простимий, але недогляд. Можна сказати, мене підвели українські дипломати, які мали досвіду теж не набагато більше, ніж я".
Леонід Кучма, книга "Записки після Майдану" (2006 р.)
Випадками порушень росією пунктів меморандуму можна вважати і газові суперечки 1995 року, 2005-2006 років, 2008-2009 років. Адже текст вказує про уникнення економічного тиску. Саме цим напівдержавна на папері, а в реальності цілком державна корпорація "Газпром" і займалася.
На тлі ж конфлікту щодо Тузли президент казав про меморандум, як про недогляд. У 2014 році стало зрозуміло, що все набагато гірше.
Що замість Будапештського меморандуму?
З нагоди 30-річчя Будапештського меморандуму у МЗС України зробили заяву, в якій документ назвали тим, чим він насправді є – стратегічною помилкою. Виправити її, як зазначили у МЗС, можуть дієві гарантії безпеки, єдиною з яких є повноправне членство в НАТО.
"Союзники погоджуються, що майбутнє України – це НАТО", - днями сказав генсек Альянсу Марк Рютте.
Колись, але невідомо коли. За результатами Вашингтонського саміту 2024 року, для України будують "міст до членства". У ньому чимало складових, проте немає строків.
З початку 2024 року Україна підписала 27 двосторонніх безпекових угод, зокрема з усіма державами "Групи семи".
Прикладом дієвої двосторонньої угоди, яка підкріплюється додатковими документами, є меморандум США та Ізраїлю, про підтримку Якісної військової переваги. Нинішній укладено на 2019-2028 роки із чіткими обсягами щорічної військової допомоги, військового фінансування та, зокрема, угодою про захист від балістичних ракет, завдяки чому в жовтні цього року в Ізраїлі розгорнули комплекс THAAD.
Під відносини США та Ізраїлю ухвалено й термінологію. У тому числі законодавчо визначено, що таке якісна військова перевага. Це
"здатність протидіяти й перемогти будь-яку серйозну звичайну військову загрозу з боку будь-якої окремої держави чи можливої коаліції держав чи недержавних суб'єктів, зазнаючи при цьому мінімальних збитків і втрат, шляхом використання переважаючих військових засобів, які є в достатній кількості, включаючи зброю, командування, засоби управління, зв'язку, розвідки, спостереження та розвідки, які за своїми технічними характеристиками перевершують можливості такої іншої особи чи можливої коаліції держави або недержавних учасників".
Юрист-міжнародник Михайло Солдатенко вказав, що Україні та її партнерам як раз і треба стандартизувати терміни та контрольні показники в угодах, створити узгоджені визначення. Тобто потрібно більше спільної конкретики та менше розпливчастих формулювань і тоді двосторонні домовленості стануть подібними до гарантій США Ізраїлю.
"Безсумнівно, угоди містять більш значущі та надійніші зобов'язання, ніж ті, що містяться в Будапештському меморандумі, - резюмував Солдатенко, - Проте тексти також містять двозначності та недоліки, які можуть підірвати їх основну мету стримування Росії. Зважаючи на те, що ця структура безпеки, як передбачається, діятиме протягом невизначеного періоду часу після завершення нинішньої війни, в тому числі як тимчасова заміна членству в НАТО, особливо важливо, щоб вона спиралася на міцну основу".
