16 квітня 2000 року відбувся останній всеукраїнський референдум. За що українці голосували 25 років тому і які зараз умови проведення референдуму? Розбирався "Ми – Україна".

Всеукраїнські референдуми: які провели та не провели?

Референдум про незалежність. У липні 1991 р. Верховна Рада УРСР ухвалила закон про всеукраїнський та місцеві референдуми. Через півтора місяці, 24 серпня 1991 року, ухвалила постанову про проголошення незалежності України із нормою про те, що 1 грудня того ж року треба провести на підтвердження незалежності республіканський референдум.

У вказану дату, 1 грудня 1991 року, референдум відбувся одночасно із виборами президента. Участь у ньому взяли 31 891 742 виборців, тобто 84,18% тих, хто мав право голосу. 90,32% з них, тобто 28 804 071, проголосували за незалежність.

Рівень підтримки незалежності України на референдумі 1991 року

Акт проголошення незалежності вже був, референдум його прийняв і додаткової імплементації рішення українців не потребувало.

Референдуми, які не відбулися. Протягом восьми років після волевиявлення 1991 року було ще дві спроби оголосити всеукраїнський референдум:

• 1993 рік – на тлі масштабних протестів шахтарів через суттєве зростання цін на продовольство за ініціативи парламентарів планувалося провести референдум 26 вересня 1993 року про довіру чи недовіру президенту та парламенту. Але потреба у ньому зникла та його скасували, коли Верховна Рада оголосила позачергові парламентські та президентські вибори у березні та липні 1994 року;
• 1996 рік – через довгі суперечки щодо ухвалення Конституції, себто через конституційну кризу, 26 червня Леонід Кучма ухвалив указ про проведення всеукраїнського референдуму. На нього передбачалося винести президентське бачення Основного закону. Вранці 28 червня 1996 року після "конституційної ночі", основу українського законодавства ухвалили та згодом указ про референдум було скасовано.

Референдум 2000 року. У 1998 році відбулися парламентські вибори, на яких понад чверть мандатів (121 місце) отримали комуністи, ще 34 крісла зайняли соціалісти. На президентських виборах 1999 року Леоніда Кучму у другому турі було обрано на другий термін, як помірного прозахідного очільника держави на противагу лівому комуністу Петру Симоненку. Протистояння між парламентом і президентом вилилося в проведення референдуму.

Формально ініціатива була народна. На початку грудня 1999 року в Житомирі була створена ініціативна група зі збору підписів на його проведення. Центральна виборча комісія не хотіла реєструвати групу через те, що закон про всеукраїнський та місцевий референдуми не за всіма положеннями відповідав нормам Конституції. Проте наприкінці грудня Печерський суд зобов'язав ЦВК зареєструвати групу. 3 млн підписів, потрібні, щоб ініціювати референдум, зібрали швидко.

Тим часом у розколотому парламенті вирувала "оксамитова революція". Депутати вже не засідали у приміщенні Верховної Ради – більшість ухвалювала рішення на засіданнях в Українському домі, у першу чергу щодо зміни комуністичного парламентського керівництва.

15 січня 2000 року ЦВК підбила підсумки про збір підписів ініціативною групою та Леонід Кучма ухвалив указ про проведення референдуму 16 квітня 2000 року.

Про що був всеукраїнський референдум 2000 року?

Спочатку на всенародне обговорення виносили шість запитань із відповіддю "так" або "ні". Два запитання Конституційний суд визнав такими, які суперечать Основному закону і їх виключили.

Неконституційні запитання:

• Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв'язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту: "а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України?"
• Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?

В бюлетені включили чотири запитання:

• Про повноваження президента на достроковий розпуск ВРУ, якщо протягом місяця парламент не може сформувати більшість або протягом трьох місяців не може ухвалити бюджет. На той момент ст. 90 Конституції дозволяла президенту розпускати ВРУ, якщо протягом 30 днів однієї сесії засідання парламенту не можуть розпочатися;
• Про обмеження депутатської недоторканності. На той момент у ст. 80 Конституції було вказано, що нардепів не можна притягнути до кримінальної відповідальності, затримати чи заарештувати без згоди ВРУ;
• Про зменшення кількості нардепів з 450 до 300;
• Про формування двопалатного парламенту, в якому одна з палат представляла б регіони України.

16 квітня 2000 року референдум відбувся. Явка була 81,1%. Всі запитання виборці схвалили:

• за нові повноваженні президента на розпуск ВРУ – 85,9%;
• за обмеження депутатської недоторканності – 90,2%;
• за зменшення кількості нардепів – 91,1%;
• за двопалатний парламент – 82,9%.

Леонід Кучма казав, що нічого для себе не просив і референдум передбачав зменшення президентських повноважень.

Проєкт закону про внесення змін до Конституції за результатами референдуму був поданий. Про нього 26 червня 2000 року дав схвальний висновок Конституційний суд. Комітет з правової політики подав проєкт після доопрацювання 18 січня 2001 року і того ж дня парламент його провалив – на підтримку вдалося зібрати 163 голоси. Питання з імплементацією результатів референдуму було закрите.

Чому не визнали результати референдуму 2000 року?

Леонід Кучма казав, що найбільше депутати боялися зняття недоторканності. Але ще перед 16 квітня 2000 року усі запитання, в тому числі й ті, які було виключено за рішенням Конституційного суду, розкритикувала Венеційська комісія (висновок від 31 березня 2000 року). Найменше заперечень було щодо кількісного складу ВРУ – у ВК зазначили, що зміна може бути застосована тільки до майбутнього парламентського скликання.

Парламентська Асамблея Ради Європи у рекомендації 4 квітня 2000 року вказала, що для проведення референдуму щодо змін в Конституції потрібно ухвалити новий закон про референдум, а не керуватися чинним на той момент від 1991 р. Хоча президент казав, що внаслідок змін його повноваження скоротяться, у ПАРЄ була інша думка:

"Асамблея занепокоєна можливими для принципу поділу влади наслідками – різким зруйнуванням системи стримувань і противаг між інститутами влади, що має на меті суттєве зміцнення ролі Президента і суттєве послаблення ролі Парламенту".

В ПАРЄ та ВК наполягали, що сам референдум зміни у Конституцію вносити не може. На цьому наголошувала й тодішня держсекретарка США Мадлен Олбрайт, яка напередодні волевиявлення, 15 квітня, прибула в Київ з візитом.

Дотримуючись рекомендацій, проєкт зі змінами подали у ВРУ і там його добросовісно не підтримали. Наче питання було закрите, але дві норми з чотирьох, які обговорювалися на референдумі, згодом зазнали змін вже без всенародного обговорення та в іншій формі.

Повноваження президента на достроковий розпуск парламенту. За чинною конституційною нормою статті 90 президент може достроково розпустити ВРУ не тільки, якщо протягом 30 днів однієї сесії не можуть розпочатися пленарні засідання, а й у тому разі, якщо протягом місяця не сформовано коаліцію або протягом 60 днів після відставки Кабміну не сформовано новий уряд. В разі неухвалення бюджету вчасно, до 1 грудня, країна живе за минулорічним кошторисом, а не розпускається парламент, як це узгодили на референдумі – такі норми Бюджетного кодексу, який ухвалили у 2010 році.

Депутатська недоторканність. З 1 січня 2020 року за ст. 80 Конституції депутати мають не повний імунітет, а індемнітет – відсутність відповідальності за висловлювання у парламенті та голосування (образа і наклеп не рахуються). Проте відтоді ж діє й перестраховка для нардепів: вести досудове розслідування проти них вповноважені тільки НАБУ та ДБР, кримінальне провадження проти них може відкривати тільки генпрокурор, затримати парламентаря можна тільки за рішенням слідчого судді, хіба що ловлять на гарячому – під час або одразу після вчинення тяжкого чи особливо тяжкого злочину.

Також з серпня 2019 року на розгляді у ВРУ лежить законопроєкт Володимира Зеленського 1017 про скорочення кількості нардепів з 450 до 300. Наразі його розглядати немає сенсу, бо під час воєнного стану не можна вносити зміни в Основний закон. Проте у проєкту є попереднє схвалення комітету, а після завершення війни до нього можуть повернутися, бо виборців стало відчутно менше.

"Коли було 52 мільйони, це одна справа, а сьогодні, коли людей набагато менше, безперечно, питання представництва в суспільстві потребує перегляду", - сказав нещодавно спікер ВРУ Руслан Стефанчук.

З переліку тем, які піднімалися 25 років тому на референдумі, дві творчо переосмислили та ухвалили, до одного, швидше за все, доберуться після завершення війни. На порядку денному не стоїть двопалатний парламент.

Як має відбуватися всеукраїнський референдум?

Що таке референдум? Це прийняття чи затвердження громадянами України рішень у певних випадках. Вимоги до призначення та до тем, які можна обговорювати шляхом голосування, визначають у Конституції та профільному законі.

Закон. Перший закон про всеукраїнський та місцеві референдуми в незалежній Україні ухвалили у липні 1991 року. У 2012 році його замінив закон про всеукраїнський референдум, який за рішенням КСУ був визнаний неконституційним у квітні 2018 року. З того часу і до 10 квітня 2021 року була прогалина у законодавстві, поки не набрав чинності закон 1135-IX про всеукраїнський референдум.

Про місцеві референдуми наразі законодавства немає, тож в цьому напрямку досі прогалина. Є законопроєкт 5512, який з травня 2021 року знаходиться на розгляді у комітеті та на голосування ще не виносився.

Умови. За Конституцією законопроєкти про амністію, бюджет та податки на референдум не можна виносити.

Предметами референдуму за законом можуть бути:

• втрата чинності закону чи окремих його положень;
• питання загальнодержавного значення;
• ратифікація міжнародного договору, який передбачає зміну території України;
• закон про внесення змін у такі розділи Основного закону: І (загальні засади), ІІІ (вибори, референдум), XIII (внесення змін до Конституції).

Призначити всеукраїнський референдум можуть:

• Президент – щодо змін до трьох перелічених розділів Конституції та після того, як законопроєкт про зміни ухвалить ВРУ конституційною більшістю – дві третини від конституційного складу Такий референдум призначається указом президента;
• Верховна Рада – щодо ратифікації міжнародного договору про зміну території України після того, як парламент ухвалить закон про таку ратифікацію. Призначається референдум постановою ВРУ. За Конституцією (ст. 73), питання про зміну території України вирішується виключно всеукраїнським референдумом.

Проголошувати всеукраїнський референдум з народної ініціативи має президент. Для того, щоб народна ініціатива була врахована, треба 3 млн підписів виборців не менше ніж у двох третинах областей і не менше, ніж 100 тис. підписів у кожній.

Є низка виключень – питань, які не можуть бути предметом всеукраїнського референдуму. Окрім амністії, бюджету та податків, які заборонені як теми обговорення Конституцією, це також питання, які:

• суперечать Конституції, принципам і нормам міжнародного права;
• скасовують чи обмежують конституційні права і свободи людини і громадянина та гарантії їх реалізації;
• спрямовані на ліквідацію незалежності, порушення суверенітету, територіальної цілісності України, створюють загрозу нацбезпеці, розпалюють міжетнічну, расову, релігійну ворожнечу;
• віднесені Конституцією та законами до відання органів правопорядку, прокуратуру, суду.

Результати волевиявлення щодо змін до трьох розділів Конституції, ратифікації міжнародного договору про зміну території та про втрату чинності законом або окремим його положенням не потребують затвердження. Що ж до питань загальнодержавного значення всеукраїнський референдум буде консультативним та його результати ще треба буде ухвалювати.

Під час воєнного стану призначення, проголошення та проведення всеукраїнського референдуму забороняється.

Нагадаємо, що раніше "Ми – Україна" розповідав, що таке всенародне обговорення і як його проведуть щодо закону про кредитну історію.